Introduccion.
(1)
Los
gobiernos democráticos contemporáneos han evolucionado a partir de un sistema
político que fue concebido por sus fundadores en oposición a la democracia. La
usanza actual distingue entre democracia «representativa» y democracia
«directa», haciéndolas variedades de un mismo tipo de gobierno. Sin embargo, lo
que hoy denominamos democracia representativa tiene sus orígenes en un sistema
de instituciones (establecidas tras las revoluciones inglesas, norteamericanas
y francesas) que, en sus inicios, no se consideraba forma de democracia o de
gobierno del pueblo.
Rousseau
condenó la representación en los términos absolutos que siguen siendo famosos.
Presenta al gobierno inglés del siglo XVIII como una forma de esclavitud con
momentos puntuales de libertad. Rousseau veía un inmenso abismo entre un pueblo
libre haciendo sus propias leyes y un pueblo eligiendo representantes para que
les hagan las leyes. Hemos de recordar, no obstante, que los partidarios de la
representación, aun optando por lo contrario a Rousseau, veían una diferencia
fundamental entre democracia y el sistema que defendían, un sistema que
llamaban «representativo» o «republicano». Madison y Siéyès, dos hombres que tuvieron
un papel esencial en la creación de la representación política moderna,
diferencian, por tanto, entre gobierno representativos y democrático en
términos similares. La similitud es sorprendente, ya que, en otros aspectos, al
artífice de la Constitución estadounidense le separan del autor Qu´est-ce que
le Tiers-Etat? Profundas diferencias en su educación, el contexto político en
el que hablaba y actuaban e, incluso, en su pensamiento constitucional.
Madison
contrasta la «democracia» de las ciudades-estado de la Antigüedad, en las que
«un reducido número de ciudadanos […] se reúnen y administran el gobierno en
persona», con la república moderna basada en la representación1. Expresa, de
hecho, el contraste en términos particularmente radicales. La representación,
señala, no era completamente desconocida en las repúblicas de la Antigüedad. En
esas repúblicas, los ciudadanos en asamblea no ejercían todas las funciones del
gobierno. Ciertos cometidos, en particular los de naturaleza ejecutiva, eran
delegados en magistrados.
Junto
a tales magistrados, no obstante, la asamblea popular constituía un órgano de
gobierno. La verdadera diferencia entre las antiguas democracias y las
repúblicas modernas estriba, de acuerdo con Madison, en la «la absoluta
exclusión del pueblo en su calidad de colectivo de cualquier participación en
el gobierno en las segundas, y no en la absoluta exclusión de los
representantes del pueblo de la administración en las primeras»2.
Madison
no considera la representación como una aproximación al gobierno por el pueblo
necesaria técnicamente por la imposibilidad física de reunir a los ciudadanos
de los grandes estados. Al contrario, lo ve como un sistema político
esencialmente diferente y superior. El efecto de la representación, observa, es
el de «refinar y ampliar las visiones públicas pasándolas por un medio, un
órgano elegido de ciudadanos, cuya sabiduría puede discernir mejor los
verdaderos intereses de su país y cuyo patriotismo y amor a la justicia hará
menos probable sacrificarlos por consideraciones temporales o parciales»3. «Con
una regulación así –prosigue–, «bien puede suceder que la voz pública,
pronunciada por los representantes del pueblo, sea más acorde con el bien
público que si es pronunciada por el propio pueblo convocado para la ocasión»4.
Siéyès,
por su parte, recalca una y otra vez la «enorme diferencia» entre democracia,
en la que son los propios ciudadanos quienes hacen las leyes, y el sistema
representativo de gobierno, en el que confían el ejercicio del poder a representantes
electos5. Para Siéyès, no obstante, la superioridad del sistema representativo
no estriba tanto en el hecho de que produzca decisiones menos parciales y menos
apasionadas, sino en que constituye la forma de gobierno más apropiada para las
condiciones de las «sociedades comerciales» modernas, en las que los individuos
se ocupan ante todo de la producción y el intercambio económico. En ese tipo de
sociedades, indica Siéyès, los ciudadanos ya[E1]
no gozan de tanto tiempo libre como requiere el prestar constante atención a
los asuntos públicos y deben, por tanto, emplear la elección para confiar el
gobierno a quienes puedan dedicar toso su tiempo a esa tarea. Siéyès
consideraba sobre todo la representación como la aplicación en el ámbito
político de la división del trabajo, un principio que, en su opinión,
constituye un factor clave del progreso social.
«El
interés común –escribe–, la mejora misma del estado de la sociedad clama
quehagamos del gobierno una profesión especializada»6. Por consiguiente, para
Siéyès añ igual que para Madison, el gobierno representativo no es un tipo de
democracia; es una forma de gobierno esencialmente diferente y, además,
preferible.
Hemos
de recordar en este punto que ciertas opciones institucionales de los
fundadores del gobierno representativo prácticamente nunca han sido
cuestionadas. Ciertamente, en los últimos doscientos años, el gobierno
representativo ha visto cambios, siendo lo más obvios la gradual ampliación del
derecho de voto y el establecimiento del sufragio universal7. Por otro lado,
sin embargo, diversos arreglos han permanecido igual, por ejemplo, los que
rigen la selección de los representantes y las tomas de decisiones públicas.
Aún están en vigor en los sistemas que calificamos en la actualidad como democracias
representativas.
El
objetivo primario de este libro es identificar y estudiar esos elementos
constantes. Los denominaré principios del gobierno representativo. Por
principios no entiendo ideos o ideales abstractos, eternos, sino arreglos
institucionales concretos que fueron inventados en determinados momentos de la
historia y que, desde entonces, se ha podido observar su simultánea presencia
en todos los gobiernos descritos como representativos. En algunos países, como
Gran Bretaña y Estados Unidos, esos arreglos permanecen desde su primera
aparición. En otros, como Francia, han sido abolidos ocasionalmente, pero
cuando fueron suspendidos en bloque, la forma de gobierno cambió completamente;
en otras palabras, el régimen dejó de ser representativo durante determinados
periodos. Finalmente, en muchos países, no se introdujo nunca ninguno de esos
arreglos. Por lo tanto, lo que fue inventado en los siglos XVII y XVIII y nunca
ha sido puesto seriamente en duda desde entonces fue un combinación particular
de esos arreglos institucionales. Puede que la combinación estuviera presente o
no en un país en un momento dado, pero donde se hallan, se encuentran en bloc.
Tenemos,
por tanto, que mientras a finales del XVIII un gobierno organizado siguiendo
líneas era considerado radicalmente diferente a la democracia, en la actualidad
es aceptado como una forma de ella. Un sistema institucional capaz de admitir
interpretaciones tan divergentes debe tener una enigmática cualidad para ello.
Cabe
señalar, por supuesto, que la palabra «democracia» ha evolucionado desde el
auge del gobierno representativo8. Indudablemente, lo ha hecho pero con eso no
nos deshacemos de la dificultad. De hecho, el significado de la palabra no ha
cambiado del todo; lo que significaba entonces y lo que ahora significa
coincide en cierta extensión, Empleada tradicionalmente para describir el
régimen ateniense, aún se utiliza hoy para designar el mismo objeto histórico.
Aparte de ese referente concreto común, el significado moderno y el del XVIII
comparten también las nociones de igualdad política entre los ciudadanos y el
poder del pueblo. En la actualidad, tales nociones conformanlos elementos de la
idea democrática, y así lo hacían entonces. Para ser más precisos, pues, el
problemas, parece radicar en discernir cómo los principios del gobierno
representativo se relacionan con esos elementos de la idea democrática.
La
genealógica no es, sin embargo, la única razón para examinar la relaciónentra
instituciones representativas y democracia. Cuando se examina con más
detenimiento el uso moderno, que clasifica a la democracia representativa como
un tipo de democracia, se revelan grandes áreas de incertidumbre acerca de lo
que constituya su naturaleza específica. Al establecer una distinción entre democracia
representativa y directa, definimos implícitamente a la primera como forma
indirecta de gobierno del pueblo, y hacemos de la presencia de personas que
actúan en nombre del pueblo el criterio que separa ambas variedades de
democracia. No obstante, las nociones de gobierno directo e indirecto sólo
marcan una línea divisoria imprecisa. Como observa Madison, en realidad, está
claro que en las llamadas «democracias directas» del mundo antiguo –en la de
Atenas en particular– la asamblea popular no era el centro de todo el poder.
Otras instituciones ejercían determinadas e importantes funciones. ¿Significa
esto que, como Madison, debemos considerara que la democracia ateniense incluía
un componente representativo, o debemos concluir que las funciones de los otros
órganos distintos a la asamblea eran también ejercidos «directamente» por el
pueblo? Si es lo último, ¿qué queremos decir en realidad con «directamente»?
Además,
cuando afirmamos que en los gobiernos representativos el pueblosegobierna por
sí mismo indirectamente o a través de sus representantes, estamos ciertamente
empleando nociones algo confusas. En el lenguaje cotidiano, hacer algo
indirectamente o a través de alguien puede hacer referencia a situaciones muy
diferentes. Por ejemplo, cuando un mensajero lleva un mensaje de una persona a
otra, diríamos que ambas personas están comunicando indirectamente o a través
del mensajero. Por otro lado, si un cliente deposita la misión de invertir su
capital, diríamos que el cliente, como propietario de los fondos, presta
indirectamente o a través del banco a las compañías e instituciones que piden
prestado en el mercado. Hay obviamente, sin embargo, una importante diferencia
entre ambas situaciones y ente las relaciones que engendran. El mensajero
carece de control sobre el contenido y sobre el destinatario del mensaje que
porta. El banquero, en cambio, tiene la misión de elegir lo que a su juicio es
la mejor inversión posible, mientras que el cliente sólo controla la
recuperación de su capital. ¿Cuál de esos dos tipos indirectos –o, realmente,
que tipo– representa mejor el papel de los representantespolíticos y del poder
que les otorga el pueblo? La visión moderna de la democracia representativa
como gobierno directo del pueblo no nos dice nada al respecto. En realidad, es
escasa la información que nos proporciona la distinción habitual entre
democracia directa y representativa.
La
incertidumbre y pobreza de nuestra terminología moderna, así como el contraste
que presenta con la percepción del siglo XVIII, muestra que no conozcamos ni
qué es lo que hace que el gobierno representativo se parezca a la democracia ni
qué es lo que los distingue. Puede ser que las instituciones representativas
sean más enigmáticas de lo que su lugar en nuestro ambiente familiar nos lleva
a crecer. Este libro nos aspira a discernir la esencia definitiva o el último
significado de la representación política; se dispone meramente a aclarar las
propiedades y efectos oscuros de una serie de instituciones que fueron
inventadas hace dos siglos9. En general, no referiremos a los gobiernos en los
que esas instituciones están presentes como «representativas». En el análisis
final, sin embargo, no es el término «representación» lo que tienen
importancia. Será sencillamente cuestión de analizar los elementos y
consecuencias de una combinación de arreglos, independientemente del nombre que
les demos.
Desde
que se inventó esta forma de gobierno, se han observado invariablemente cuatro
principios en los regímenes representativos:
1)
Quienes gobiernan son nombrados por elección con intervalos regulares.
2)
La toma de decisiones por los que gobiernan conserva un grado deindependencia
respecto de los deseos del electorado.
3)
Los que son gobernados pueden expresar sus opiniones y deseos políticos sinestar
sujetos al control de los que gobiernan.
4)
Las decisiones públicas se someten a un proceso de debate.
La
institución central del gobierno representativo es la elección, a la que
sededicará gran parte de este libro. Analizaremos también los principios que
dan forma a las políticas seguidas por los que gobiernan y al contenido de las
decisiones públicas.
En
el último capítulo examinaremos las diferentes formas asumidas por los
principios del gobierno representativo desde el momento de su invención hasta
el momento presente.
(*).- Alianza Editorial . Madrid.2006
1 Madison (e.o. 1787):
«Federalist 10» en A. Hamilton, J. Madison y J. Jay, The Federalist Papers, C.
Rossiter (ed.), Nueva York, Penguin, p.81, (1962) [ed. Cast.: Fondo de Cultura
Económica, 1943].
2 Madison, «Federalist
63», en The Federalist Papers, p.387. (La cursiva es de Madison.)
3 Madison, «Federalist
10», en The Federalist Papers, p.82. Nótese el doble significado de la frase
«un órgano elegido de ciudadanos», Los representantes de un órgano elegido en
el sentido de que son electos, pero también en el que son individuos notables y
eminentes.
4 Ibid.
5 Dire de l' Abbé Siéyès
sur la question du veto royal (7 de septiembre de 1789), Versalles, Baudoin,
Imprimeur de l' Assemblée Nationale, p.12; véase también Siéyès, Quelques idées
de constitution applicables à la ville de Paris (julio de 1789), Versalles,
Baudoin, Imprimeur de l' Assemblée Nationale, pp.3-4.
6 Siéyès (1789):
Observations sur le rapport du comité de constitution concernant la nouvelle
organization de la France (octubre de 1789), Versalles, Baudoin, Imprimeur de
l' Assemblée Nationale, p.35. Sobre el vínculo entre la defensa de la
representación y la de la división del trabajo en las«sociedades comerciales»
modernas, véase Pasquino Pasquale, «Emmanuel Siéyès, Benjamín Constant etle
“Gouvernement des Modernes”», en Revue Française de Science Politique, vol. 37,
2, abril de 1978,pp.214-28.
7 En Rosanvallon, Pierre
(1992): Le sacre du citoyen. Histoire du suffrage universal en France,
París,Gallimard, se ofrece un detallado y penetrante análisis de esos cambios
y, en particular, de su importanciasimbólica en Francia.
8 Sobre este punto, véase
Pierre Rosanvallon, «L'histoire du mot démocratie à l' epoque moderne», y John
Duna, «Démocratie: l' Etat des lieux», en La Pensée politique, Situations de la
démocratie, París, Senil-Gallimard, 1993.
9 Al respecto, este libro
difiere de otros dos que destacan especialmente entre los muchos estudiados de
la representación: Liebholz, G. (e.o. 1929): Das Wesen del Repräsentation,
Berlín, Walter de Gruyter, 1996, y Pitkin, H. (1967): The Concept of
Representation, Berkeley, University of California Press [ed. cast.: El
concepto de representación, Madris, Centro de Estudios Constitucionales, 1984].
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